撰文：张烽
支付体系作为现代金融基础设施的核心组成部分，不仅是经济交易的血管与纽带，更直接关系到金融稳定、社会秩序与民生福祉。中国支付监管体系秉承「发展与规范并重」的核心理念，逐步建立起以中国人民银行（下称「人民银行」）为主导、多部门协同、全覆盖、多层次、立体化的监管框架，涵盖了从综合类监管、账户管理、非现金支付工具、支付系统、支付机构五大领域。
一、综合类监管：顶层设计引领支付行业规范发展
综合类监管作为支付监管体系的「总纲」，通过制度设计明确监管方向与行业边界，构建「政府监管、行业自律、公司治理、社会监督」四位一体的治理格局，为支付行业长期健康发展奠定制度基础。
（一）多层次法律法规体系：筑牢制度根基
我国支付领域的法律法规体系呈现典型的金字塔结构。位于顶层的是《中国人民银行法》《反洗钱法》《电子商务法》等基础性法律，它们确立了支付活动的基本原则、监管主体与职责分工。2023 年正式施行的《非银行支付机构监督管理条例》作为中央金融工作会议后首部金融领域的行政法规，具有里程碑意义。该条例明确了非银行支付机构的定义、准入门槛、业务规范与退出机制，标志着支付行业监管从「粗放式」迈向「精细化」、「规范化」新阶段。
在部门规章与规范性文件层面，人民银行相继出台《人民币银行结算账户管理办法》《非银行支付机构网络支付业务管理办法》《银行卡收单业务管理办法》等一系列文件。这些规定细化了各类支付业务的操作流程、技术标准与风控要求，形成了覆盖支付全链条、全场景的「制度闭环」，确保监管有法可依、有章可循。
（二）全流程业务许可管理：严把市场入口关
严格的业务许可制度是综合类监管的核心手段。对于非银行支付机构，设立必须经人民银行批准，取得《支付业务许可证》，并满足注册资本不低于 1 亿元人民币（且为实缴货币资本）、主要股东及实际控制人具备良好信誉与财务实力等审慎性条件。商业银行从事支付业务，则须符合《商业银行法》规定的业务范围，若涉及跨境支付等特殊业务，还需获得国家外汇管理局等部门的专项许可。
此外，支付机构的重大事项变更，如业务类型增减、主要股东变更、跨省经营等，均需事前报批，确保监管的连续性、穿透性和有效性。通过准入、变更与退出全流程管控，监管部门能够动态优化市场结构，防止「带病准入」和风险扩散。
（三）多元业态与系统性风险防控
当前，我国支付市场已形成传统银行支付、非银行支付机构网络支付、移动支付、跨境支付等多元业态并存的格局。监管重心也相应从机构监管转向功能与行为监管，更加注重防范系统性风险和行业共性风险。
人民银行通过建立支付市场风险监测预警体系，持续开展专项治理行动。例如，针对电信网络诈骗等违法犯罪活动，监管协同公安等部门深入开展「资金链」治理。数据显示，2023 年人民银行协助公安机关紧急拦截涉诈资金高达 3288 亿元，构建起「预警、拦截、溯源、打击」一体化的反诈防线。同时，通过推动 71 家违规或经营不善的支付机构平稳退出市场，有效净化了行业生态，防范了局部风险向系统性风险的演变。
二、账户管理监管：筑牢资金安全的第一道防线
账户是资金流转的起点与归宿，账户管理是支付安全的基石。我国账户监管紧紧围绕「实名制」这一生命线，对账户的开立、使用、变更、撤销实施全生命周期管理，着力遏制账户被用于洗钱、诈骗、非法集资等违法犯罪活动。
（一）法规体系：确立账户管理刚性约束
《人民币银行结算账户管理办法》《个人存款账户实名制规定》及《非银行支付机构监督管理条例》等构成了账户管理的核心法规框架。这些规定明确要求银行和支付机构必须履行客户身份识别（KYC）义务，确保账户实名制落到实处。
例如，企业原则上只能开立一个基本存款账户，从源头上遏制多头开户、乱开户现象；个人支付账户则根据身份验证强度实行分类管理（Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ类账户），并设置相应的余额付款限额，兼顾便捷与安全。
（二）业务流程：强化各环节审核监督
在开户环节，机构必须利用联网核查系统等手段核实个人身份，对单位客户则需审核营业执照等文件，并对存在异常情形的采取面签、实地查访等强化措施。在使用环节，监管要求对公对私大额转账（如单位向个人转账单笔超 5 万元）加强审核；支付机构须采用安全认证工具，严禁违规存储用户敏感信息。在销户环节，要求机构在确认无未了结业务后及时办理，并对长期不动户采取限制措施。
（三）风险防控：聚焦重点领域与异常行为
账户监管覆盖企业银行账户、个人银行账户及支付账户三大类。防控重点各有侧重：企业账户重在防范虚假开户和挪用资金；个人账户严厉打击出租、出借、出售账户及冒名开户；支付账户则强化客户备付金管理，确保资金安全专户存管、不得挪用。
实践中，监管部门通过建立账户风险监测模型，对「一人多户」、账户「快进快出」、夜间频繁交易等异常模式进行智能识别与预警。个人 ATM 转账 24 小时到账并可撤销制度，也为公众防范电信诈骗提供了宝贵的「冷静期」和补救窗口。
三、非现金支付工具监管：在创新浪潮中坚守安全底线
银行卡、二维码、移动支付应用等非现金支付工具的普及，极大地提升了交易效率与用户体验。监管的目标是引导工具创新沿着合规、安全、惠民的轨道前进，平衡好创新活力与风险管控。
（一）法规标准双轮驱动
《银行卡业务管理办法》《电子支付指引》及《非银行支付机构监督管理条例》等，从业务规则层面予以规范。同时，配套的技术标准体系，如《二维码支付安全规范》、金融 IC 卡标准、条码支付互联互通技术方案等，为支付工具的安全性、互通性提供了技术基准。
例如，法规明确要求电子支付指令必须可验证、防篡改，交易记录至少保存 5 年；支付机构为境内用户提供服务，相关交易处理与数据存储应在境内完成，以保障数据主权与安全。
（二）包容审慎的创新发展监管
对于二维码支付、刷脸支付等新兴工具，监管采取「包容审慎」态度：一方面划定底线，如要求采用符合国密标准的安全认证技术；另一方面鼓励在合规框架内探索创新。跨境支付工具的使用则严格遵循外汇管理规定，防止资金非法跨境流动。监管科技（RegTech）的应用也日益深入，通过实时监测交易数据，能够更精准地识别欺诈、套现等风险行为。
（三）应对新型风险挑战
非现金支付的主要风险集中于技术安全、信息泄露与交易欺诈。监管回应包括：强制支付机构提升系统防护等级，定期进行渗透测试与压力测试；严格个人信息保护要求，明确信息收集、使用的最小必要原则；建立健全可疑交易监测报告制度，与公安、司法部门形成打击违法犯罪合力。近年来，针对「跑分平台」、「虚拟货币交易」等新型洗钱渠道的监管打击也持续加码。
四、支付系统监管：保障国家资金清算大动脉高效畅通
支付系统是资金清算结算的中枢，包括人民银行运营的大额支付系统（HVPS）、小额批量支付系统（BEPS）、网上支付跨行清算系统（IBPS），以及银联、网联、城银清等市场化清算机构系统。监管的核心目标是确保这些系统的稳定、安全、公平与高效运行。
（一）清晰的监管权责与制度框架
《中国人民银行法》赋予人民银行对支付系统建设和运行的监督管理职责。《支付清算组织管理办法》《非银行支付机构监督管理条例》等进一步细化了系统准入、运营、退出的管理要求。监管强调系统必须符合国家网络安全标准，关键基础设施应位于境内，并满足业务连续性要求。
（二）里程碑式的「断直连」与集中存管
2018 年实施的「断直连」改革是支付系统监管的关键一役。人民银行要求所有非银行支付机构的网络支付业务必须通过网联或银联平台处理，切断了支付机构与银行间的直接连接。此举实现了两大目标：一是实现交易信息的集中统一流转，消除了信息「黑箱」和监管真空；二是推动客户备付金 100%集中交存人民银行，从根本上杜绝了备付金挪用风险，保障了用户资金安全。
（三）全方位运维与风险应急体系
支付系统面临的主要风险包括技术故障、操作失误和流动性风险。监管要求运营机构建立高可用的灾备体系，定期开展应急演练和压力测试。同时，通过设定清算保证金、建立流动性互助机制等方式，防范因参与者资金不足引发的连锁风险。人民银行作为「最后的支付者」，在极端情况下提供流动性支持，维护整个系统的稳定。
五、支付机构监管：贯穿市场主体的全生命周期
支付机构主要包括从事支付业务的银行业金融机构和非银行支付机构。其中，数量众多、业务创新的非银行支付机构是监管的重点。监管致力于构建覆盖「准入-持续经营-市场退出」的全生命周期管理体系，引导机构回归支付本源，专注小微、便民服务。
（一）日趋完善的机构监管规则库
以《非银行支付机构监督管理条例》为统领，辅以《客户备付金存管办法》《支付机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》等，形成了对非银行支付机构从资本金、公司治理、业务合规、用户权益保护到反洗钱义务的全面规制。对银行支付业务的监管，则同时适用支付领域专项规定和《商业银行法》等传统银行业监管法规。
（二）强化持续经营与行为监管
持牌机构必须在许可证载明的业务类型和地域范围内经营，严禁转让、出租许可证。监管强调「了解你的客户」（KYC）和「了解你的业务」（KYB），要求机构建立与风险状况相匹配的内部控制机制。近年来，监管执法力度显著加大，对「二清」（无证经营支付业务）、为非法交易提供通道、违规采集用户数据等行为保持高压震慑，处罚频次和金额明显上升。
（三）推动行业回归本源与生态优化
监管政策明确引导支付机构深耕主营业务，降低对利息收入等非支付业务的依赖。通过分类评级、差异化监管等措施，鼓励优质机构创新发展，倒逼问题机构整改或退出。中国支付清算协会等行业自律组织也在规范市场秩序、制定行业标准、纠纷调解等方面发挥重要作用。经过多年治理，支付市场集中度趋于合理，行业从高速扩张转向高质量发展。
六、总结与展望：迈向更加智慧、开放的支付监管新时代
经过多年建设，中国支付监管已形成综合统筹、账户为本、工具规范、系统稳固、机构合规的「五位一体」立体化架构。在强有力的法律法规和日益先进的监管科技支撑下，我国支付行业实现了规模增长、风险可控、创新活跃的良性循环，支付服务的普惠性与安全性位居世界前列。
展望未来，数字经济的深化、金融科技的迭代以及人民币国际化进程，都将给支付监管带来新课题：
法规制度的持续进化。需前瞻性研究并制定针对央行数字货币（DC/EP）、跨境支付、开放银行（Open Banking）、嵌入式金融等新兴领域的监管规则，填补制度空白。
监管科技的深度赋能。利用大数据、人工智能、区块链等技术，构建实时、精准、智能的风险监测预警网络，实现从「事后查」到「事前防、事中控」的转变。
国际监管协同的加强。随着中国支付企业「走出去」和外资支付机构「引进来」增多，需积极参与国际支付监管规则制定，深化跨境监管合作，共同应对全球性风险。
发展与规范的动态平衡。始终坚守防范系统性风险的底线，同时在可控前提下，为真正有益于实体经济、提升民生便利的支付创新留足试错空间。
总之，中国支付监管体系将在保持战略定力的基础上，不断自我革新，致力于打造一个更安全、更高效、更公平、更开放的支付生态环境，为构建新发展格局、推动经济高质量发展贡献坚实的支付力量。
